地方政府债务规模是否应再扩大

摘要： 　　作者： 陈益刊　　[ 有部分专家建言，国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值是90%~150%，中国可以考虑将现行120%警戒线指标提高至150%。 ]　　当前地方政府...

　　作者： 陈益刊

　　[ 有部分专家建言，国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值是90%~150%，中国可以考虑将现行120%警戒线指标提高至150%。 ]

　　当前地方政府债务风险总体安全可控，但近年来为稳经济，地方举债规模激增，叠加财政收入增长乏力，去年地方政府债务率（债务余额/综合财力）已经突破120%警戒线。再考虑到规模较大的地方政府隐性债务，如何确定一个最优地方政府债务规模，兼顾稳增长和防风险，成为当下地方债一大重点问题。

　　中国财政科学研究院院长刘尚希近日接受《中国新闻周刊》采访时就表示，目前不要再扩大地方债，尤其是地方政府专项债券不应再加码，因为符合条件的项目并不多，再增发作用不大。应当将剩下的指标转化为国债，优化央地杠杆结构，由中央来统一实施。

　　对于未来不再扩大地方政府债务率的观点，也有人持不同看法。

　　比如，中诚信国际研究院执行院长袁海霞近日在《中国地方政府债券蓝皮书（2023）》中称，综合当前中国稳增长需求、政府杠杆率水平来看，地方债仍有一定扩容空间，但也需要做好存量和增量债务平衡，稳步扩容，防范风险快速累积。

　　那么，未来地方政府举债力度该如何把控，是不应再扩大地方债务率，让中央加杠杆，侧重防范地方债风险，还是仍保持适度扩张力度，发力稳经济？

　　东方金诚首席宏观分析师王青基本认同前述刘尚希观点。他告诉第一财经，在中央和地方财权、事权不匹配的大背景下，特别是在近两年地方土地出让收入大幅下滑的过程中，地方政府偿债压力已经偏高，尤其是在考虑隐性债务的情况下。与此同时，中央政府杠杆率偏低，2023年一季度末仅为21.4%，处于国际偏低水平，具备较大的债务扩张空间。

　　中央财经大学教授温来成也表示认同。目前地方债余额明显高于国债余额，出现倒挂现象，从宏观管理来看对中央宏观调控能力有一定影响。从债务管理角度看，中央财政可以与货币政策相配合，这对管理债务有较大回旋余地。从国际上看，主要国家债务也以中央债务为主，地方债规模相对较少，债务融资主要由中央政府承担。

　　财政部数据显示，截至2022年底，地方政府债务余额约为35.06万亿元，国债余额约为25.87万亿元。

　　王青表示，从实践上，政策已经在朝着中央加杠杆这个方向调整。2022年三大政策性金融机构通过发行金融债券，设立总额达7399亿元的政策性开发性金融工具，支持基建投资。该政策工具被认为具有准财政性质，实际上对应的就是中央财政。这在客观上有效缓解了地方政府债务增长压力。

　　“未来，中央财政或准财政工具将更多地承担起基建投资等宏观调控责任，还会通过类似养老保险全国统筹等方式，持续调整中央和地方之间的财权、事权分配。这对保持地方政府债务可持续性，推动城投平台转型，遏制地方政府隐性债务风险具有根本性意义。”王青说。

　　上海财经大学公共经济与管理学院副教授张牧扬告诉第一财经，未来地方政府专项债券规模是否扩大，一方面需要看负债率，目前来看多数地方专项债负债率处于合理水平。另一方面需要看是否有足够的、适合的专项债项目，即收益不太高又不能太低能，做到收益与融资自求平衡的项目，而这样的项目数量是有限的。现在一些地方对收益进行包装的专项债项目，可能在5~10年后会产生一定的风险。

　　审计署近期发布报告显示，在重点审计54个地区财政收支管理情况发现，20个地区通过虚报项目收入、低估成本等将项目“包装”成收益与融资规模平衡，借此发行专项债券198.21亿元。

　　当然，也有人认为未来地方债仍有一定举债空间。比如有部分专家建言，国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值是90%~150%，中国可以考虑将现行120%警戒线指标提高至150%，从而释放部分举债空间。

　　为了控制地方政府债务风险，中国对地方债施行限额管理，设立举债“天花板”。2015年财政部发布的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》明确，地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。年度预算执行中，如出现下列特殊情况需要调整地方政府债务新增限额，由国务院提请全国人大常委会审批：当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时，适当扩大当年新增债务限额；当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时，适当削减当年新增债务限额或在上年债务限额基础上合理调减限额。

　　袁海霞认为，在国内外经济形势愈加复杂多变的情况下，地方债整体规模的确定将从更长周期的视角来谋划，统筹考虑中长期经济增长需求及财政承压下的债务可持续性，更好地发挥地方债尤其是专项债在跨周期、逆周期调节中的作用，并合理控制总量扩张带来的债务风险累积。未来地方债扩容或将更加合理，做好存量与增量债务的平衡。

　　6月底公开的《第十四届全国人民代表大会财政经济委员会关于2022年中央决算草案审查结果的报告》建议，结合对经济发展趋势和地区财政收支状况的跟踪研判，科学确定我国中长期地方政府债务规模和分地区债务限额水平。

　　财政部金融司原司长孙晓霞近日在中国宏观经济论坛上公开表示，政府债务规模增长要与经济增长之间形成良性循环，如果政府债务能够产生足够大的经济效益，增强经济发展后劲，经济规模越来越大，债务风险就会相对收敛，那么债务是件好事。因此，理论上有最优债务规模的讨论，认为存在最优的债务率，能使得经济增长达到最大值。但现实情况往往更为复杂，政府很难确定最优的债务规模，更难将债务维持在一定规模上，不断发生的债务危机便是例证。这就要求债务规模要适度和可控，要对举债保持科学谨慎的态度，避免债务规模的无序膨胀。

　　孙晓霞认为，中国中央政府债务相对较少，地方政府债务比较多。从中央层面看，我国财政扩张还有一定空间，未来可考虑增加全国一般预算赤字，主要用于增加经常性支出。地方政府债务中一般债少，专项债多。由于地方专项债用于有一定收益的公益性投资项目，在实践中，近年来很多专项债项目并没有太多收益或者说收益递减，未来可以考虑增加一般债比重，适当增加地方预算赤字，发行地方一般债弥补，并只能用于资本性支出。

　　在确定地方总体举债额度外，由于各个省份财政实力、债务风险差异较大，各个省份具体举债额度也将明显分化。

　　去年国务院办公厅发布的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》明确，健全地方政府债务限额分配机制，一般债务限额应与一般公共预算收入相匹配，专项债务限额应与政府性基金预算收入及项目收益等相匹配，促进融资规模与项目收益相平衡等。

　　从近年新增债务限额分配来看，财政实力强、债务风险低、重大项目多的地区，获得更多的发债额度。