连平：以制度改革推进宅基地资产化，增加农民财产性收入

摘要： 专题：2023中国首席经济学家论坛·香港　　“2023中国首席经济学家论坛·香港”于10月20日举行，主题为“全球化的解构与重构--大湾区的新使命”。中国首席经济学家论坛理事长连...

专题：2023中国首席经济学家论坛·香港

　　“2023中国首席经济学家论坛·香港”于10月20日举行，主题为“全球化的解构与重构--大湾区的新使命”。中国首席经济学家论坛理事长连平出席并发表演讲。

　　连平表示，近来，国际上“中国经济崩溃论”甚嚣尘上。尽管其论点依据不值得一驳，但未来中国经济增长的引擎在哪里，市场上依然存在不少疑虑。毋庸置疑的是，科学技术进步、产业转型升级、消费需求扩大将继续成为中国经济增长的重要动力。但城镇化发展仍将担当经济增长引擎的重要角色，因为中国仍有城镇化进一步发展的巨大潜力，而城镇化则会有效地推动投资增长和消费提升。

　　他指出，加快城镇化发展步伐将成为有效扩大内需的核心动力，不仅有助于缓解百年未有之大变局所带来的外部压力，还有利于推动经济高质量发展，提高人民生活水平、缩小城乡收入差距，促进全体居民共同富裕，为经济可持续发展打下良好的内生基础。

　　关于城镇化问题，连平谈到三个观点。

　　第一是未来我国城镇化仍有不小的成长空间。自1978年以来，我国城镇化率平均每年增加1.1个百分点，非农就业人口占劳动人口比例从30%左右增长到75%以上，城镇化率（常住人口）从18%增长到65%以上。改革开放以来中国经济的高速成长与城镇化建设息息相关。尽管如此，我国城镇化水平目前仍明显低于发达国家75%上下的平均水平，未来仍有至少十个百分点的增长空间。

　　近年来，国家就新型城镇化发展制定了长期的规划，包括十四五年规划和2021—2035年新型城镇化规划。规划明确提出了主要目标，“坚持把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务，存量优先、带动增量，稳妥有序推进户籍制度改革，推动城镇基本公共服务均等化，健全配套政策体系，提高农业转移人口市民化质量。未来全国常住人口城镇化率稳步提升，户籍人口城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。”可见，在未来很长的时期内，我国将仍然处在城镇化较快发展阶段。

　　第二，城镇化将给我国带来经济发展增量动力，农村居民转市民将大幅提升其消费层级。对2005年以来城镇居民和农村居民消费支出结构中的几个大类进行分析，大致可以确认城镇居民消费支出能力是农村的2倍之多，结构也有改善。一是食品支出占比下降。无论是城镇居民还是农村居民，消费支出中占比最大的部分是食品，但占比趋势上逐渐下降。城镇居民收入水平较高，其他开支项目较多，食品消费占比就较低。未来农民转市民后，食品消费的比重会有明显下降。二是住房支出占比上升。自2013年以来，农村居民的住房支出占比常年稳定在20%左右，但城镇居民的住房支出从2013年开始大幅提升，从2013年之前10%左右的支出占比大幅提升到20%以上，2022年达到25.2%。无论未来是选择购房还是租房，农民在转为市民的过程中会大幅度抬升住房支出金额和占比。三是衣着、交通、教育、医疗四大项支出占比明显上升。在人均消费支出金额上，城镇居民在这四项支出相对于农村为1.6-2.7倍不等。四是服务业支出大幅增加。城镇与农村居民消费支出很大的差别就是服务业支出，包括商业活动、金融服务、法律维权等，这部分城乡支出的规模之比大约在3倍左右。

　　假设到2030年全国人口保持在14亿人左右，每年城镇化增长率为0.8个百分点，则平均每年农民转常住人口规模大约1200万人，合计每年新增消费支出规模约5500亿元；按照支出法计算，平均每年拉动最终消费支出约0.82个百分点。如果针对“三农”问题的改革方案顺利推进，农业农村经济发展的潜力逐步释放，其对消费支出与GDP增速的推动力可能会逐年提高。

　　同时，连平强调，流动人口落户将改善其消费能力。随着流动人口转市民户籍进程加快，未来户籍率提升将使得配套的地方政府公共服务支出被动增加。这部分人群未来将享受来自城市的教育、社保、就业、养老、住房保障、医疗卫生的财政支出福利。由于这部分人群的日常消费习惯与城镇居民大体一致，因此未来消费支出端的提升大致可以财政公共服务支出的扩大做横向参考。展望2030年末，预计流动人口落户的速度较2013年-2022年加快20%左右，即平均每年落户人口大约为1800万人。假设城镇居民每年享受的公共财政保障支出增速为5.6%，则平均每年城镇人均享有公共财政保障支出水平将有望从1.65万元升至2.43万元。到2030年，平均每年额外财政支出将达到3500亿元。

　　新型城镇化发展还会带动基础设施建设和相关投资的新增需求。每年3000万左右（1200万+1800万）的农村人口转移到城镇和在城镇落户，庞大的增量需求将带动城镇在道路、通信、学校、医院、住房等各个领域的投资。经测算，过去十年（2013-2022），平均每户农村转移城市人口大约可以带动相关投资12-15万元。预计到2030年，每年可新增投资约4500亿元。综合测算，未来平均每年农民转市民进程将带动消费和投资金额合计可达1.35万亿元左右。

　　结合城镇化带来的居民消费和投资增量，参考国际货币基金组织IMF以购买力平价对未来2030年中国GDP的测算，预计平均每年农民转市民将拉动GDP增速约1个百分点，这对步入中高速发展的中国经济而言贡献会十分显著。

　　那么未来5-10年如何有效地促进城镇化发展呢？对此，连平谈到第三点，加快城镇化发展有必要实施两项重要举措。促进城镇化发展一方面需要运用新增财政资源落实社会保障，加大城市对农民的吸引力 ；另一方面则需要通过农村土地制度改革增加农民的财产性收入，提升农民落户城市的意愿和能力，以城市和农村相向发力的方式来加快城镇化发展步伐。

　　第一项举措是，在十四五和十五五时期发行长期国债，直接支持农民落户。近年来户籍人口规模持续增长，2017-2021期间平均每年增长1.1个百分。预计到2030年末，全国人口规模约14亿人，户籍率按照每年1.3个百分点增速可能升至58.4%，户籍人口规模达到8.18亿人。与之相适应，国家财政公共服务支出规模将逐步增长，以匹配新落户需求。从财政预算支出方面来看，通常有四大部分被视为落户后所享有的财政民生支出，即教育、社会保障和就业、卫生健康和住房保障。预计到2030年末，城镇居民人均享受公共财政保障支出的水平有望提升到2万-2.5万之间。

　　同时，城镇化率和户籍率步伐放缓，很重要的一个因素是地方财政捉襟见肘，地方财政收支矛盾持续加大。为了满足地方财政服务新型城镇化发展的需要，做好相关教育、社保、就业、住房等领域的财政民生支出，建议在十四五和十五五期间发行特别国债，专款专用。每年发行3000-4000亿元特别国债，专门用于支持城镇化建设，并与各地户籍率变化直接挂钩，以鼓励地方政府持续推进城镇化建设。

　　第二项举措是，以制度改革推进宅基地资产化，增加农民财产性收入。二十大提出全面推进乡村振兴，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。农户财产水平低是其难以在城市落户的重要原因。国家统计局数据显示，2021年中国农村居民家庭人均可支配收入为1.9万元，其中财产性收入仅470元，财产性收入占到可支配收入的比例仅为2.5%。同期城镇居民家庭可支配收入中，财产性收入达到5052元，占到当年可支配收入的比重为10.7%，城镇居民财产性收入是农村居民的10倍之多。

　　推进宅基地相关制度改革有助于大幅提升农民进城落户的能力。通过农村土地制度改革促进宅基地市场化流转，农民拥有的宅基及其住房将从只有使用价值转为可抵押、可交易的资产，拥有宅基地的农民的财产性收入通过交易之后就会陡然增加。假设某户农民所拥有的宅基地面积为100平方米，参考2022年末全国平均土地挂牌拍卖价2000元/平方米左右（按照平均折价六成估算），合计土地交易价值为12万元左右。条件更为优质的宅基地相应带来的土地交易溢价空间可能更高。农民在获得土地成交所形成的财产性收入后，进城买房租房、落户置业和消费投资的能力必然会得到大幅提升，有助于农民在城市顺利落户。

　　同时，要想解决宅基地及其住房流转问题，就必须坚定地解放思想，一切从实际出发，摒弃作茧自缚的思维方式和行为惯性，大刀阔斧、因地制宜地实行真正意义上的市场化改革。这才是当前和未来一个时期中国经济扩大内需和保持平稳健康增长所真正需要的。

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